'D-Notices', l'Official Secrets Act, le 'lobby system', et la gestion des archives

Les médias britanniques ne disposent pas - loin s'en faut - d'une complète liberté en matière d'information, surtout lorsqu'il s'agit d'information concernant l'État et les forces armées. Certains auteurs considèrent même que Whitehall encourage une véritable culture du secret. La principale loi de protection de l'information est l'Official Secrets Act. A cela s'ajoute un dispositif de censure volontaire des médias, connu sous le nom de 'D-Notice system' (le 'D' représente 'Defence'). Par ailleurs, les autorités peuvent empêcher matériellement la diffusion de l'information, ou bien ne la diffuser que de façon sélective et partielle, comme nous le verrons dans le chapitre suivant consacré à leurs rapports avec les médias. Le 'lobby system', selon lequel un petit groupe de journalistes soigneusement sélectionnés reçoit des informations privilégiées en échange d'un engagement moral de ne les utiliser qu'avec 'responsabilité', selon les consignes données, et sans citer les sources, constitue un autre moyen puissant pour le pouvoir de gérer l'information. Cette situation a fait l'objet de nombreuses critiques, surtout de la part de certains journalistes qui souhaiteraient un droit à l'information comparable à celui dont jouissent leurs confrères américains. Enfin, les autorités peuvent interdire l'accès à certains documents déposés aux archives publiques.

Tous ces moyens de 'gestion de l'information' ont été utilisés en 1982.

'D-Notices'

Le système des 'D-Notices', mis en place en 1912, permet aux autorités d'indiquer aux journaux les faits ou informations dont elles estiment que la publication serait préjudiciable à la sécurité de l'État. Les 'D-Notices' (terme que l'on pourrait traduire avec Jean-Claude Sergeant par 'Directives Défense') sont des directives, adressées aux journaux et aux autres médias, leur demandant de ne pas publier des informations relatives à certains domaines. Ces domaines sont définis à intervalles réguliers par la Commission responsable. Celle-ci, le 'Defence, Press and Broadcasting Committee', appellation qui est souvent abrégée pour la commodité en 'D-Notices Committee' se réunit régulièrement pour mettre ces recommandations à jour. Ce dispositif qui instaure un système d'auto-censure librement consentie fut mis en place en 1912 par le gouvernement et les propriétaires des journaux. Les consignes ne sont pas publiées en réponse à des événements spécifiques, mais révisées tous les dix ans environ. Le secrétaire de la Commission peut informer les journaux qu'une information particulière serait de nature à enfreindre ces consignes, et peut également donner des conseils à la demande des rédacteurs en chef ou autres responsables de l'information.

Coïncidence, des consignes 'D-Notice' nouvellement révisées furent publiées l'avant-veille de l'invasion argentine. Cela fut rapporté dans le Times du jeudi 1er avril, dans un article qui avait pour titre 'Nott updates D Notice 'censorship'' L'auteur de l'article donne cette description du système :

Le système ne semble pas avoir toujours donné entière satisfaction. La Commission Défense de la Chambre des communes (House of Commons Defence Committee, ou HCDC) avait organisé une enquête en 1980, enquête qui, selon ce même article du Times, avait abouti à une conclusion assez négative :

En 1982 les 'D-Notices' couvraient les domaines suivants : 'plans de défense, équipements de défense, armes nucléaires (y compris l'état des stocks et la technologie), les transmissions radio et radar, les codes et les communications, la défense civile, et les photographies des établissements militaires'. Elles comprenaient également les noms des directeurs de MI5 et MI6, les agents britanniques et les locaux utilisés par les services de renseignement. Pourtant, observe le journaliste du Times, beaucoup de députés et de responsables gouvernementaux considéraient que les Russes devaient déjà connaître l'identité du directeur de MI6, et les adresses des locaux concernés n'étaient plus un secret depuis des années. Il suggère que la Commission était 'trop secrète' ('unnecessarily secretive'). Signe de l'amorce d'une évolution vers une plus grande transparence, les nouvelles 'D-Notices' publiées en 1982 ne portaient pas, et cela pour la première fois, la mention 'confidential'.

Le secrétaire de la commission, l'amiral William Ash, dans un entretien accordé au journaliste du Times, précisa que le système des 'D-Notices' laissait toute liberté aux journaux et qu'il n'y avait aucun lien direct entre les 'D-Notices' et l'Official Secrets Act. Le journaliste du Times rapporte que l'amiral, soulignant le caractère librement consenti de ce système, avait indiqué que :

Sans doute à cause de la très récente publication de nouvelles consignes, la Commission ne ressentit pas le besoin de convoquer une réunion ou de publier de nouvelles 'D-Notices' pendant le conflit. Le secrétaire de la Commission fit savoir qu'il se tenait à la disposition des rédactions pour le cas où ces dernières souhaiteraient profiter de ses conseils. Mais, selon un rapport officiel sur le fonctionnement de la censure en temps de guerre publié en 1983, une fois que le dispositif de censure du ministère de la Défense à Londres avait été mis en place, on ne consulta l'amiral Ash que peu souvent :

Cette analyse ne semble pas avoir été entièrement partagée par l'Economist du 22 mai 1982, dans un article qui portait le titre spirituel de 'Censors and sensibility in the Falklands affair'. Selon cet article, l'amiral Ash reçut un nombre de demandes de conseil bien supérieur à la normale :

Cela dit, faisait observer l'Economist, il était peu probable que les journalistes ou rédacteurs en chef qui n'avaient pas l'intention de respecter les demandes de la Commission eussent pris la peine de demander conseil à son secrétaire.

Plusieurs rédacteurs en chef et autres responsables de l'information ont rapporté au HCDC qu'ils n'avaient reçu aucune 'D-Notice' (en d'autres termes, qu'ils n'avaient pas été avisés que des informations qu'ils avaient publiées ou s'apprêtaient à publier pouvaient enfreindre les consignes). Ce fut le sens des témoignages de Flight International, du 'Defence Correspondent' du Daily Express, de l'Observer, et du Glasgow Herald, et de la Press Association. Le Times, quant à lui, écrivit dans sa communication au Defence Committee que le système des 'D-Notices' avait fonctionné normalement :

Les correspondants étrangers à Londres n'étaient pas concernés par ces 'directives défense'.

Selon les conclusions de la Commission de Défense de la Chambre des communes au terme de leur rapport sur les relations avec la presse et les médias pendant la guerre :

Dans un courrier adressé à la commission d'enquête, l'amiral Ash rapporte avoir reçu un nombre croissant d'appels pendant les premiers jours de la crise de la part de rédacteurs en chef cherchant des conseils quant à la manière d'interpréter et d'appliquer les 'D-Notices'. Son impression globale fut que le système avait bien fonctionné, en ce qu'il avait aidé les rédacteurs en chef à 'agir avec la précaution nécessaire avant de publier les nouvelles.' Ces consignes n'ont été que très rarement enfreintes, selon lui.

Cependant, ce bilan positif ne fut pas partagé par tous, et la Press Association critiqua le système, affirmant que depuis que la confiance réciproque entre la Presse et les autorités militaires avait été rompue, le système était devenu encore plus difficile à mettre en Ïuvre. D'ailleurs, M. Chipp, directeur de la Press Association, avait déjà écrit deux ans auparavant au HCDC dans le cadre de leur enquête sur le système des 'D-Notices' pour dire qu'il l'estimait inapplicable et inutile ('irrelevant ').

L'un des éléments dont il faut tenir compte dans toute discussion à propos de l'utilisation ou de l'utilité de ce système est la capacité qu'avait le ministère de la Défense de limiter l'accès à l'information. Il pouvait interdire certaines zones aux journalistes, comme ce fut le cas pour l'île de l'Ascension. Sans doute plus important encore fut son pouvoir de monopole sur la diffusion de l'information depuis le théâtre des opérations. Il y avait par conséquent moins souvent besoin de faire appel à la procédure des 'D-Notices' qu'il n'y en aurait eu dans le cas d'un conflit ne permettant pas une telle maîtrise de l'information et des communications.

Si le rôle des 'D-Notices' ne fut pas aussi étendu qu'on aurait pu le penser, il ne fut pas pour autant totalement négligeable. Le HCDC, dans les conclusions de son rapport, précisa qu'à son avis ce rôle n'avait pas été insignifiant. Mais la commission jouait-elle un rôle positif ? Ou participait-elle plutôt au maintien d'une ambiance de secret excessif ?

C'est bien cette dernière impression qui se dégage du témoignage de l'Observer devant le HCDC. La seule référence précise à une demande de suppression d'information émise par le secrétaire du D-Notice Committee, dans ce rapport pourtant volumineux, concerne une réaction que l'hebdomadaire a estimée exagérée, voire incompréhensible. Le responsable du service étranger de l'Observer reçut un appel téléphonique du secrétaire du D-Notice Committee l'avisant que certains éléments d'une dépêche envoyée par le correspondant du journal, Patrick Bishop, l'inquiétaient. Le secrétaire, toujours d'après l'Observer, lui fit comprendre qu'il ne souhaitait pas que la dépêche soit diffusée au pool sans modification, parce qu'il serait dans ce cas obligé de téléphoner aux rédactions de tous les journaux concernés pour les avertir des éléments de la dépêche qu'il ne voulait pas voir publiés. Le responsable de l'Observer consentit à ce qu'il enlevât les informations en cause, estimant vraisemblablement que, s'il n'avait pas agi de la sorte, la dépêche aurait été retardée. L'Observer fut intrigué lorsque la dépêche leur parvint enfin, puisque, selon la rédaction, le texte ne contenait aucune information confidentielle. Dans un style illustrant parfaitement le sens de la litote, l'Observer remarqua :

Cet épisode pourrait à première vue sembler contredire le témoignage de l'Observer devant le HCDC que nous avons signalé ci-dessus, et qui précisait qu'aucune 'D-Notice' n'avait été 'invoquée' à son égard. En fait l'Observer ne reçut pas de directive formelle, le secrétaire du Committee s'étant contenté de téléphoner pour faire connaître ses réserves concernant ces quelques éléments figurant dans la dépêche. Ce flou souligne le caractère particulier de ce dispositif. Signalons l'expression utilisée par les auteurs du rapport de 1983 sur la censure dans l'extrait que nous avons cité ci-dessus, selon lesquels, 'his function was confined to ringing individual editors when it was known that sensitive material had leaked, to bring D-Notice influence to bear in requesting them not to publish.' Le secrétaire du Committee pouvait donc exercer une influence qui s'appuyait sur son pouvoir d'émettre des directives, sans nécessairement les émettre formellement. Sans doute faut-il rappeler que le D-Notice Committee n'a que le pouvoir d''exhortation, accompagnée par des conseils quant au genre d'information qui doit être protégée.' Le système déjà complexe connut une nouvelle subtilité à l'occasion de l'affaire de Suez :

On ne s'étonnera donc pas d'apprendre qu'il est arrivé qu'un rédacteur en chef soit poursuivi par le gouvernement pour avoir divulgué des informations dont le secrétaire du D-Notice Committee avait signalé qu'il ne faisait pas obstacle à leur diffusion, et qu'il est également arrivé qu'un rédacteur en chef choisisse de passer outre une 'Directive-Défense', sans pour autant subir aucune sanction.

Official Secrets Act

En 1982, The Official Secrets Act était toujours celui qui avait été promulgué en 1889 pour mettre fin à des fuites embarrassantes de documents officiels et remanié dans la hâte en 1911, à une époque où régnaient la suspicion à l'égard des puissances étrangères ainsi qu'une crainte largement répandue de l'espionnage, dont l'ambiance fut fidèlement traduite par John Buchan dans Les 39 Marches qui date de 1915. C'était donc dans une certaine mesure une législation d'urgence, visant à répondre avec fermeté à la menace, réelle ou imaginée, que pouvaient représenter les espions, d'Allemagne ou d'ailleurs.

Cette loi était tout à fait le contraire de la très célèbre loi américaine de liberté de l'information, le Freedom of Information Act. Cette dernière prévoit que tout document officiel doit pouvoir être consulté par tout citoyen sur simple demande, à moins qu'il n'y ait une raison précise et motivée pour le maintien du secret. The Official Secrets Act, dans son titre II, interdisait toute divulgation de toute information officielle - secrète ou non - à toute personne non autorisée à la recevoir :

Cette interdiction apparemment extrêmement générale n'était appliquée, a-t-on pu entendre dire, qu'avec souplesse et responsabilité, et n'était invoquée qu'en cas de réel besoin. Il est vrai que cette loi ne fut invoquée que relativement peu souvent, même si les conditions dans lesquelles elle fut appliquée furent parfois sources de controverse. Son influence, cependant, selon ses adversaires, dépassait de loin ce que sa fréquence d'application pouvait laisser penser. Le fait même qu'elle existait, disaient-ils, incitait les fonctionnaires d'État à user de prudence, et à hésiter beaucoup plus à donner des informations que ce n'aurait été le cas sans elle.

Aucune action juridique s'appuyant sur cette loi ne fut menée pendant la crise des Malouines, mais elle fut invoquée, de façon assez spectaculaire, contre le haut fonctionnaire M. Clive Ponting, lorsque ce dernier décida de transmettre un dossier top secret au député travailliste M. Tam Dalyell. Il s'agissait des documents qu'avait recueillis M. Ponting à la demande du ministre de la Défense M. Michael Heseltine, sur les circonstances de l'attaque contre le croiseur argentin le General Belgrano. Nous reviendrons à cet incident au chapitre VIII de la deuxième partie. Le fonctionnaire avait décidé qu'il était de son devoir moral de révéler la dissimulation, la duplicité et les mensonges dont, à son avis, le gouvernement était coupable dans sa façon de régler cette affaire, malgré l'obligation de réserve que la loi lui imposait. Sa défense, lors de son procès pour contravention à l'Official Secrets Act, reposa sur la force de ce devoir moral, et il fut acquitté par le jury. Cette affaire donna lieu à de nouvelles demandes d'une révision de la législation dans ce domaine.

La loi fut de nouveau invoquée, cette fois avec succès, contre Sarah Tisdall, qui, en 1984, donna des informations au Guardian concernant la date à laquelle les missiles de croisière américains devaient arriver en Grande-Bretagne. Le journal fut contraint de transmettre à la justice les photocopies qu'elle lui avait envoyées, ce qui permit à la police d'identifier la personne responsable de la fuite. Mlle Sarah Tisdall fut jugée et incarcérée. Par conséquent, s'il pouvait être tentant, à la lumière de l'affaire Ponting, de considérer que la loi avait perdu de son efficacité, le cas de Mlle Tisdall indique assez clairement qu'il n'en fut rien.

Le House of Commons Defence Committee évoqua cette loi à plusieurs reprises au cours de son enquête sur les médias et le conflit des Malouines. Le Capitaine Middleton, du porte-enseigne de la flotte HMS Hermes, dit à la Commission qu'il s'était assuré que tous les journalistes avaient signé l'Official Secrets Act. Il expliqua à la Commission que, dans l'environnement étroit d'un porte-avions, il aurait été impossible d'isoler les journalistes d'informations importantes susceptibles d'aider l'ennemi, et que par conséquent il incombait aux journalistes de veiller à ce qu'ils ne publient aucune information confidentielle, en particulier les noms des navires participant à l'expédition. Il précisa à la Commission que dans la mesure où les correspondants avaient signé la loi, il n'avait ressenti aucun besoin de restreindre leur liberté de mouvement sur le navire, et qu'ils avaient pu parler librement avec qui ils voulaient. Il dit aux enquêteurs combien M. Brian Hanrahan de la BBC avait apprécié qu'on l'autorise à assister aux événements depuis la passerelle de commandement, ce qui lui avait permis de se faire une excellente idée de ce qui se passait.

Son discours implique assez clairement que si les journalistes n'avaient pas signé la loi, le commandant du navire aurait été obligé de restreindre leur liberté de déplacement et d'imposer des limites aux entretiens qu'ils pouvaient avoir avec les divers membres de l'équipage. On se rappellera que la Navy n'avait souhaité embarquer aucun journaliste. Il est tentant de se demander comment elle aurait réagi si on lui avait demandé de transporter des journalistes étrangers. Ceux-ci auraient-ils pu être soumis à la législation britannique ?

Le 'lobby system'

Les lecteurs familiers du système politique américain pourraient se méprendre sur l'utilisation du terme 'lobby' appliqué à la presse en Grande-Bretagne (ou, pour être plus précis, à Londres). Aux États-Unis, un 'lobby' correspond à peu de choses près à un groupe de pression, et le terme peut avoir aussi ce sens en Grande-Bretagne. Cependant, à Westminster, le mot 'lobby' s'applique essentiellement à un certain nombre de journalistes qui bénéficient de la possibilité de rencontrer certains députés et membres du gouvernement dans des conditions privilégiées, et en particulier d'un droit d'accès au 'lobby' de la Chambre des communes dans lequel il est possible de s'entretenir des événements politiques du jour avec les principaux intéressés.

Les journalistes du Lobby peuvent souvent assister à des 'briefings' spécialement organisés à leur intention par des ministres ou par divers porte-parole à propos des questions du jour. Ces 'briefings' sont 'unattributable', c'est-à-dire qu'officiellement ils sont considérés comme n'ayant pas eu lieu, fiction utile qui permet que des 'fuites contrôlées' soient diffusées et discutées de sorte qu'elles puissent être officiellement démenties si la réaction est trop violemment opposée. Les journalistes peuvent également recevoir des exemplaires 'sous embargo' de documents émanant du gouvernement (rapports, projets, É) avant leur présentation devant le Parlement (sous la mention 'Final Revise', formule qui préserve l'exigence constitutionnelle selon laquelle ces documents doivent être présentés au Parlement avant d'être rendus publics).

Les adversaires du système lui reprochent de 'domestiquer' les journalistes à qui on donne le privilège d'y appartenir, puisque, s'ils dépassaient les bornes de ce qui est accepté dans le Lobby, ils seraient privés d'une commodité vitale pour eux - l'accès privilégié à l'information. Le Guardian et le Scotsman décidèrent de quitter le Lobby en 1986, et l'Independent, fondé en grande partie par des journalistes qui avaient quitté d'autres journaux pour devenir précisément plus indépendants, décida de ne pas y participer dès le départ.

Au début du conflit des Malouines, le système du Lobby souffrit de la décision du directeur par intérim du service des relations publiques, M. Ian McDonald, de suspendre les 'unattributable briefings', qui furent ensuite remplacés par des déclarations publiques (et donc, par définition, 'attributable') qu'il faisait lui-même après consultation avec les responsables du ministère de le Défense. M. Bernard Ingham, l'attaché de Presse de Mme Thatcher, était hostile à cette décision, non pas simplement parce qu'elle privait les journaux d'informations, mais parce qu'elle éloignait, voire aliénait, un petit groupe de journalistes privilégiés et vraisemblablement favorables à l'action gouvernementale au moment où le gouvernement en avait le plus besoin. C'est ce qui ressort de son témoignage devant la Commission Parlementaire de Défense. L'un des députés lui demanda :

et M. Ingham répondit :

Nous reviendrons en détail, dans le chapitre suivant, sur les relations établies pendant le conflit des îles Malouines entre les services d'information du Premier ministre et du ministère de la Défense d'une part, et les médias de l'autre. Avant d'aborder cette question, nous nous proposons d'étudier brièvement un autre aspect de la gestion de l'information par les autorités : le pouvoir qu'a le gouvernement de limiter l'accès aux documents officiels conservés au Public Records Office à Kew au sud-ouest de Londres.

Les documents retirés du Public Records Office à l'occasion du conflit ...

Le 12 avril, le Times publia un article rédigé par Lord Bethell sur le maintien au secret de certains documents officiels. Les références à l'affaire des Malouines semblent n'être qu'accessoires, l'article ayant été sans doute préparé avant les événements, et le véritable sujet n'ayant aucun lien avec l'actualité internationale du moment. Lord Bethell présentait l'historique des tentatives d'assouplissement de la pratique concernant le maintien de documents confidentiels au-delà de la durée légale habituelle de 30 ans. En guise d'introduction, il fit allusion à l'actualité. On a pu remarquer, écrivit-il, une augmentation significative de la quantité de boîtes d'archives en carton emportées d'un certain bâtiment à Kew pour être amenées au Foreign and Commonwealth Office à Whitehall. De quoi s'agissait-il ?

Si les diplomates pouvaient éviter le recours à la force militaire, le débat porterait sur l'Histoire. Par conséquent, les diplomates passeraient le weekend pascal à étudier ces documents en préparation d'une éventuelle 'historical battle'.

Lord Bethell n'entretenait aucun doute sur le bon droit de la position britannique. Pour lui, les documents en question démontraient la souveraineté britannique sur les îles, et le Foreign Office les avait simplement retirés pour éviter d'être une nouvelle fois pris au dépourvu. Il était tellement convaincu de la légitimité de la position britannique qu'il décrivit ainsi le travail des documentalistes :

Pourtant, tout n'était peut-être pas si simple. Il semblerait que le travail des diplomates ne pût écarter tout doute sur le bon droit britannique dans ce différend comme le présupposait Lord Bethell. Quelques semaines plus tard, alors que l'affaire des Malouines était devenue une véritable guerre, le Times Diary rapporta, sous le titre 'Foreign Office goes into huddle over deeds', la déconvenue du Dr Peter Beck qui travaillait à cette époque justement sur l'histoire du conflit entre l'Argentine et la Grande-Bretagne à propos des Malouines :

L'utilisation à deux reprises de guillemets lorsqu'il s'agit de définir les buts du Foreign Office souligne implicitement les doutes de la part du journaliste sur la véracité des explications avancées.

Quelques jours après la fin du conflit, le Sunday Times publia un article à ce sujet donnant de nouveaux détails sur le contenu des documents ainsi retirés. Intitulé 'Sovereignty: the secret doubts - Insight reveals the documents that undermine the rhetoric', il montra la même méfiance que le Times devant le motif invoqué par le Foreign Office pour expliquer le retrait :

Toutefois, poursuivit-il, les journalistes de l'équipe d'investigation du journal avaient réussi à découvrir un certain nombre de documents faisant état de doutes sérieux concernant les revendications britanniques. Il expliqua qu'en 1910, Sidney Spicer, responsable de la section américaine du Foreign Office, avait chargé un des membres de son département de recherche, Gaston de Bernhardt, de faire un résumé de la situation. Après avoir lu ce résumé, Spicer écrivit :

A partir des années 30, la Grande-Bretagne, consciente de la faiblesse de ses arguments historiques, avait préféré mettre en avant le concept de prescription, selon lequel l'occupation effective des îles depuis plus de cent ans justifiait les revendications britanniques de souveraineté. Cependant les fonctionnaires du Foreign Office étaient conscients de la faiblesse morale de cette position :

Enfin, si beaucoup de dossiers avaient été retirés, le répertoire des dossiers restait. Les journalistes notèrent en particulier la référence suivante à un dossier de 1940: 'Proposed offer to reunite Falkland Islands with Argentina and acceptance of lease'. Certes, l'offre concernée était motivée par le désir de convaincre l'Argentine de rejoindre les alliés pendant la guerre, mais l'utilisation du terme 'reunite', que le Sunday Times imprima en italiques pour en souligner l'importance, est extrêmement révélatrice. Ce dossier ne sera rendu public qu'en 2015, et donc son éventuel retrait en 1982 ne changea en rien sa disponibilité publique.

Il est en effet possible que le déménagement de dossiers ait été effectivement réalisé pour permettre au Foreign Office de mieux asseoir la position officielle sur la question de la souveraineté, et non pas pour les soustraire au public - puisque de toutes façons beaucoup d'entre eux restaient couverts par le secret. Quoi qu'il en soit, les documents ne semblent pas justifier le caractère péremptoire des affirmations de Mme Thatcher devant la Chambre des communes. Le retrait des dossiers - ou leur maintien au secret - représentent une forme institutionnelle de 'gestion de l'information' qui ne fait que confirmer le caractère secret des institutions gouvernementales britanniques. Il est, par ailleurs, intéressant de constater que le Sunday Times avait préféré différer la publication de ses ''découvertes'' jusqu'à la fin de la guerre.

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